[59]再比如，矿藏财产的例子，一方面将其从不动产中剥离，另一方面对其进行归类。

人大常委会对监察工作的有关事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织有关特定问题的调查委员会，对相应问题进行调查，调查委员会负责向常委会提交调查报告。人大常委会在对监察机关的专项工作报告进行审议后，将审议意见交付其处理。

很显然，要使国家监察制度顺利和有效运转，必须通过国家监察法明确监督方的权力、责任和被监督方的权利、义务，调整好监督方与被监督方的法律关系。这种关系是如同党的中央军事委员会和国家中央军事委员会的关系一样，二者完全融为一体，一个机构，两块牌子，[11]还是两个机构，合署办公，监察机关与党的纪律检查机关在职责上仍有所分工，前者主要实施法律监督。[17]《行政监察法》规定国家行政监察机关的监察范围仅包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。案件审查审理人员办理具体案件，不得接受任何外人的说情请托，对任何非本案主管领导、组织、单位的打招呼，不仅应予拒绝，而且要将打招呼者记录在案，报所在监察机关或上级监察机关处理处分 （6）听取陈述申辩制度。规定监察委员会主任、副主任和委员的产生、任免方式等。

（6）其他依法行使公共事务职能的人员。[9]国家监察关系属于宪法性法律关系，它的内容不同于行政法律关系，但其形式和类型则有与行政法律关系相同或相似之处。[30] 不过，进一步的思考和研究之后，笔者发现，这种解释方案虽然方向和目标是合理的，但在规范性质的确定和规范含义的表述等方面存在着许多缺陷，因此需要进行进一步完善。

[53] 廖鲁言：《关于高级农业生产合作社示范章程的说明》（1956年6月15日），《山西政报》1956年第13期。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定的规定。另一方面，在文革刚刚结束的历史背景下，即便是有一些对这个条文有敏锐观察的人，在当时也不一定敢于提出强烈的反对意见，这一点也不可不察。[54] 前引[2]，许崇德书，第426页，特别是胡乔木、杨秀峰和彭真等同志的发言。

[24]然而，深圳市当时回应说，违反宪法的是这种批评意见，而不是深圳本地的转地行为。因为集体土地变为国家土地，绝不是一个简单的行政过程，而应该是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地所有者之间的市场合约行为。

土地使用权性质以划拨确认。一下子国有，这些区别全没了。（2）八二宪法城市土地国家所有条款仅仅适用于宪法生效时既存的城市土地（或更具体的，城市建成区内的土地）。与黄文所提出的人的城市化标准不同，还有一种试图通过明确城市含义来解释城市的土地属于国家所有的解释方案。

所以 农地非农化的国家征地原则在1990年代之前并不存在。笔者之前也曾对这种观点进行过分析，认为这种可以被称为是历史确认论的解释方案虽然打破了土地城市化=土地国有化这一错误逻辑，但却在实践上存在无法准确界定1982年宪法通过那一刻城市边界的难题，在理论上存在让城市的土地属于国家所有这一规定，失去对当下和未来土地产权界定的指引力和法律规范的难题。然而，在现代法治国家，这种国有化方式只能在特定的条件下针对特殊主体或特定的土地类型实行，不能作为一项普遍性的原则来加以适用。最终通过的宪法第10条第1、2款分别规定，城市的土地属于国家所有。

其一，所有转让土地的行为都是非法的，无论转让是买卖、侵占还是其他形式。肖明新：《城市的土地属于国家所有的逻辑与实施——兼论什么是我国宪法上的城市》，《政治与法律》2016年第8期。

时任农业部长的廖鲁言在向全国人民代表大会汇报《高级农业生产合作社示范章程（草案）》时，特别强调之所以没有按照《共产党宣言》的要求或苏联的经验直接对农村土地实行土地国有制，是因为土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行。但从目前可以看到的修宪讨论记录来看，宪法修改委员会的委员们对于如何在宪法草案中规定地权制度，实际上是存在分歧的，并非铁板一块。

在谈到城市的土地属于国家所有这一宪法条文为何在1982年的全民修宪讨论中没有引起整个社会的高度关注时，有学者认为其原因在于该条款的自我限定，即不立即剥夺原私有主对城市土地的占有和使用权利。[18] 全国人民代表大会常务委员会：《关于修改中华人民共和国土地管理法的决定》，1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。这种方式在1950年代的中国就曾出现过，当时所谓高级农业合作社就是这样的组织。应该说，这种土地国有化方式并非一种新鲜事物，古今中外的财产法制度中都存在这种制度。这种更新后的2.0版解释方案认为，城市的土地属于国家所有不是孤立地存在于宪法之中，对其规范含义的探寻不能割裂式地展开，而必须将其与宪法第10条的其他款项以及宪法第6条、第28条等规定结合起来加以理解。[30] 前引[1]，程雪阳文。

[22]对此，深圳市国土资源和房屋管理局的负责人解释说， 本次两区城市化土地政策有着充分的法律依据，严格执行了法律程序。依照黄文所提出的人的城市化标准，立法者和执法者必须设立一套系统的评估标准和评估体系，以判断具体的农民是否已经全面参与到了城市的政治、经济、社会和文化生活中，并实现了经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。

因为除了买卖、赠与、继承、政府征收、无偿没收等方式之外，中国的物权变动理论和制度中还需要增加因实现城市化导致土地所有权灭失这种新的类型。参见彭錞：《八二宪法土地条款：一个原旨主义的解释》，《法学研究》2016年第3期。

1994年制定的《城市房地产管理法》第8条和1998年修改的《土地管理法》第43、63条将宪法的这两项规定具体化为以下规则：（1）只有国有土地才可以在公开市场上有偿出让并进行现代工商业建设，集体土地除了乡镇企业外，则一律不能用于此类建设。而正是在此过程中，土地的资产价值逐步显现，集体土地所有权以及有偿取得的国有土地使用权，逐渐拥有了财产权的内涵，并取得了基本权利的地位。

其次，以人为核心的新型城镇化是中国城市化发展的方向，也是当下中国全面深化改革的重点，这一点毋庸置疑。征地是根据经济和社会发展的需要，将一个特定区域的土地，通过相关程序征为国有。1993年的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》虽然提出要在中国大陆建立市场经济，但同时又认为基于保护耕地和推动国有土地有偿出让制度改革的需要，国家必须垄断城镇土地一级市场。当年修宪的历史背景是，虽然文化大革命已经结束，中共中央也做出了把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的重大历史决定，但计划经济体制的全面改革尚没有列入国家议程。

这样大胆的理论突破是否可行，值得怀疑。由此，城市土地=国有土地和农业用地=集体土地两个等式在悄然间开始建立。

最后，即便是退一万步，暂且抛开上述制度和实践操作难题，由此带来的理论障碍也是绕不过去的。[43] 如果采用黄文的解释方案，这些村庄的土地到底是属于国家所有，还是集体所有呢？黄文认为，一旦集体土地上的全体农民已经完全城市化，成为真正的城市居民，那么原有的农民集体这一土地所有权的主体也就当然消灭，因而原有的农民集体土地便自然成为‘无主物，而无主的土地归国家所有则是多数国家的共同做法。

[3] 不过，在修宪过程中，第二种意见最终占据了主导地位。这时我们就需要结合这一条款在当前所遇到的理论和实践难题，提出不违背该条文规范属性但同时又能符合新形势下国家社会主义经济建设需要的新方案。

比如，长沙市解放时市区仅6.7平方公里， 1982年时为53平方公里，2015年则为1938平方公里，从1982年至今市区的面积扩张了1885平方公里，是1982年市区面积的36倍。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。具体来说，宪法第10 条第1 款中的城市的土地属于国家所有中的城市应指‘市以及直辖市与较大的市设区的部分，[38]或直辖市、设区的市中的城区以及不设区的市。（3）江华委员认为宅基地，大城市与中小城市有区别。

比如，现行宪法的修改不能改变我国的共和政体，不能减损公民所享有的基本权利，不能让宪法自身陷入正当性危机之中等等。再次，八二宪法通过之时，作为庞大国家机器的组成部分，公民和其他社会组织虽然有义务接受国家的管理，但其也有权利要求政府或隶属于政府的各种国有单位保障其基本生活和生存需求（比如住房、医疗、教育、就业等）。

五、余论 除了上述解释方案外，还有多位经济界的专家主张通过修宪来解决城市的土地属于国家所有这一条款所面临的问题。土地使用权确认给行政村、享有对集体资产处置权的村民组（自然村）或转制后的股份制公司。

西安市人民政府《关于印发西安市棚户区改造管理办法的通知》（市政发〔2014〕34号，2014年9月30日）。但现行宪法明显不是这样规定的，其关于非法转让的限定表明，这部宪法只是排除以违法的方式进行国有土地所有权和集体土地所有权转让，而并不排除国有土地与集体土地之间的相互转让、抵押、担保、互换、赠与或其他合法形式转让。